新中国成立后，国家重在办好人民卫生福利事业，城市以公共财政拨款为主、农村以集体经济合作为主，提供公共卫生和初级保健服务。截至1977年底，全国85%的生产大队实行了合作医疗，覆盖人口80%以上。机关事业单位实行公费医疗、企业实行劳保医疗。1974年，世界卫生组织和世界银行将此称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。总之，只要坚持公平原则和国民健康理念，公有制和计划经济体制可以促进初级保健发展。

1978-2009年间，中国意识到仅有政府投入难以满足人民群众日益增长的个人医疗需求，试图通过增加医疗市场化供给，但这种尝试是失败的，凸显了基本医疗领域的政府失灵与市场失灵问题。1998年国务院44号文件推出职工基本医疗保险，2002年推出新农合，2007年开展城镇居民医疗保险试点。2009年，中共中央、国务院在《关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出，“坚持公共卫生公益性”和“强化政府责任和投入”，将推进基本医疗保障制度建设作为重点工作之一。

2010年，我国颁布了社会保险法。该法第31条规定医保与医院之间“订立医疗服务协议”，依法界定了医疗保险和医疗机构间的社会契约关系。2014年，人社部在《关于进一步加强基本医疗保险医疗服务监管的意见》（简称54号文件）中提出，引入医保智能审核与建设医保医院医生对话平台。2017年，国务院办公厅《关于进一步深化基本医疗保险支付方式改革的指导意见》（简称55号文件）提出，正确处理政府和市场的关系，引导医保进入定价机制和支付方式改革，推出中国式医保DRG,由此形成以“医疗医保对话-发挥市场定价作用-建立激励相容补偿机制（医疗非交易）”为核心词的“一法两规”的社会治理架构。2019年，基本医疗保险覆盖13.5亿人口。国家医保局在贯彻党的“共建共治共享社会治理格局”方面打开了局面。中国医改终于走上医疗利益相关人参与和共赢的社会治理道路。但是，我国尚缺乏社会治理的法律体系和司法制度，建机制、立法制是完善全民医保的重大任务。

作者：杨燕绥  清华大学医院管理研究院教授